半月谈 | 抗疫中的这些好办法，能不能一直用下去？

编者按

新冠肺炎疫情大考，考出短板，也考出真章。在此次疫情中，各级各部门不仅动员了大量资源向基层聚集，更在基层施行不少新机制、新举措。这些新机制、新举措在抗疫一线已被证明管用、有效，不仅可为应对下一次突发事件或公共安全事件提供决策依据，也可启发平时状态下的基层治理。有的好机制、好模式可以直接施用于常态化基层治理，因为疫情大考考出的部分短板就是日常治理中存在的缺漏；有的还须进一步提炼其价值、功能，使其能够转化为常态化治理要素。为此，半月谈编辑部特别筛选、沉淀部分宝贵经验，从中圈点出可供常态化基层治理施用之策，以求为基层治理体系和治理能力现代化提供镜鉴。

4月16日，武汉市民在中山大道上等红灯 （摄影：肖艺九）

六大治理之策：

一、力量下沉常态化

二、平战转换模式化

三、自治力量多元化

四、分级分类精准化

五、智慧治理体系化

六、共享协同机制化

议题策划：叶俊东

统筹执行：高远至、许中科

调研采访：杨玉华、李鲲、周蕊、周文冲、翟濯、韩朝阳、邱冰清、马晓媛、王博、 黄浩铭、梁建强、胡林果、字强

编辑组稿：原碧霞、徐希才

之一：力量下沉常态化

疫情发生以后，大量上级部门干部走出办公室，加入基层防控队伍，缓解了基层人手紧张、应对不足等问题。与之相伴，大量资源向基层一线倾斜，保证了基层应急和公共服务的正常供给。力量下沉、工作重心下沉，不应仅是临时应对疫情之举，更应是基层治理改革的发力方向。

力量下沉，火线支援

面对疫情，基层压力倍增。健康教育宣传、入户逐一排查、门岗设卡检测、服务居家隔离观察人员等大量防疫工作任务沉重，少量的村居社区工作人员明显无法支撑群众庞大的服务需求。为此，各地党委政府采取多种方式推动力量下沉基层。

——机关干部沉下来。安徽合肥市荷叶地街道党工委书记武斌说：“虽然我们通过部门整合、人员调配进行了系统的内部优化，但人少事多的困局依然存在，很多同志连续工作加班，精力到了极限，市委、区委及时下派200多名机关干部火线支援，极大缓解了我们人力紧张的局面。”

上级部门干部的快速下沉，让系统化指挥、科学防控成为可能。“咱村里没人懂防疫，有了下派的干部，村里的防控工作才能顺利进行，人们心里才有底。”山西太原市万柏林区西铭村村民李二牛说。

——党员身份亮出来。除了机关干部下沉，许多地方还要求党员向社区、街道、企业报到，助力疫情防控和复工复产。广州市黄埔区机关企事业单位组织了“千名党员帮助万家企业”专项行动，全区6353名在职党员将服务关口前移，每名党员对口联系至少1家规模以下企业或1个重点项目，全力支持企业在做好疫情防控工作的同时复工复产。

——各条各线动起来。湖北工业大学马克思主义学院教授李学锋下沉社区已近一个月。他笑言，自己现在是“李师傅”，一般杂活不在话下。与李学锋一起在社区工作的下沉者也都成功“转行”：周团干成了“零售菜贩”，丁税务成了“肉贩记账员”，大家还都是送菜上门的“快递员”。

上下级深度互动，形成治理合力

山西大学政治与公共管理学院教授董江爱表示，此次疫情使人们再次认识到基层的重要性，基层这个“第一道防线”守不好，整个社会都要付出巨大的代价。疫情中，党员下基层、机关干部下基层等力量下沉的做法收到很好效果，可供常态化施用，以破解当前基层治理存在的诸多难点痛点。

力量下沉能直接充实基层人力资源、人才配备。“上面千条线，下面一根针。”长期以来，基层人少事多，往往一个部门对应上面多个部门，各种繁琐的工作任务令基层干部疲于奔命。与此同时，基层干部应对新难题缺知识、缺能力的现象也较为突出。上级部门的干部常态化下沉基层后，基层治理就可多出一支生力军。上级部门很多干部专业素质较高，视野开阔，下沉基层后，可以很好帮助基层廓清思路。如此，下沉干部与基层干部共同找问题、合力出对策，大家都是解决基层问题的一分子。

北京市西城区下沉干部姜真（左）在香厂路社区值守，负责为居民测量体温、检查出入证

力量下沉能消除信息阻隔，更好倾听基层心声。基层是服务群众的一线，群众的获得感、幸福感怎么样，基层最有发言权。上级部门的干部，特别是机关的领导干部，应常下基层，跟基层干部群众多接触、多交流，才能更好了解基层真实情况，制定相关政策时才能够有的放矢，而非闭门造车或拍脑袋决策。力量下沉常态化，有助于密切干群关系，疗治官僚主义、形式主义。

力量下沉常态化能增进上下级沟通，治理模式可从分步落实转变为同步推进，实现步调一致。基层治理中，基层与上级部门互动的常规路径是上级部门提出要求，基层负责实施。这就导致上级部门在对基层现实情况不了解的情况下对其产生远超实际的预期。有时，基层在无权限、无资源的情况下，用尽浑身解数也难以完成任务，实在完成不了便只能靠对付糊弄。“此时，力量下沉常态化可以在上级部门和基层之间形成及时有效的沟通机制，实现上情下达和下情上达。基层一旦没有能力或权限完成某项事务，可上下级联动解决实际难题。”郑州大学公共管理学院院长高卫星说。

推动基层治理现代化，工作重心向基层下移是必然趋势，力量下沉也将带来常态化互动：决策时，把基层实际作为工作的根本出发点和最终落脚点；实施中，及时征求基层意见，从部署任务转变为与基层共同承担任务；完成后，建立跟踪评价反馈制度，对政策实施效果进行持续跟踪和满意度调查，以此为基础及时修正调整完善。这样就构建出基层和上级深度互动的工作体系，形成治理合力。

多种形式推动力量下沉常态化

力量下沉常态化的主要目的是强化基层工作保障，资源、服务、管理向基层倾斜，使基层有人有权有办法，更好为群众提供服务。目前，力量下沉仍有一些短板待解。

因为缺乏有效制度约束，一些下沉干部或缺少服务群众的情怀和深入群众的意愿，或缺少主动作为的担当和解决问题的能力，作风漂浮、敷衍应付，身“沉”心“不沉”。有的甚至对基层已安排的工作挑肥拣瘦，对已开展的工作指手画脚，给基层添堵。而基层怕得罪下沉干部，不想管、不敢管，甚至把下沉干部当座上宾，“平时不依靠他们干工作，只求处好关系，在对口协调时能发挥作用即可”。

有干部建议，参考挂职的相关规定，加大属地对下沉干部的考核权重，建立配套管理制度。“在哪干活、在哪考核、听谁指挥，实现机关干部管理属地化，强化属地在基层治理中的统筹职能，推动部门与属地工作在制度层面实现同步。”

针对一些部门工作任务繁重、难以抽调人员下基层的问题，一方面要继续为基层减负，把基层干部从无谓的文件、表格和会议中解放出来；另一方面要采取多种下沉形式，如支部联建、机关党员进社区、组建志愿者服务队、一帮一结对子、机关社区干部上挂下沉等，充分调动下沉积极性。

同时，要让干部带着任务下沉，实现部门与属地、部门与部门之间目标任务一致，切实解决因目标不同造成的工作不落地、行政资源浪费等问题。特别要通过多种下沉模式，进一步优化基层干部队伍结构，做到让机关干部带动基层干部业务素质，让基层干部改变机关干部工作作风，逐步培养出一支既能胜任当前任务又立足于长远的高素质专业化干部队伍。

之二：平战转换模式化

战“疫”期间，各条战线开启战时模式，平战转换、衔接有序。这主要归于平时下足功夫，留有余地。对常态化基层治理而言，平战转换模式化有何意义？未来平战转换模式应如何嵌入治理常态？

平时有备，战时有序

平时有备，战时方能有序。

——公共设施转入战时状态。被称作南京版“火神山”的南京市公共卫生医疗中心，集防治、救援、应急功能为一体。今年大年初三，南京扩容72间应急隔离病房、32间医护人员隔离用房，为防疫收治能力加上“双保险”，必要时可为全省救治传染病提供“扩容仓”。

疫情防控期间，除了公共卫生部门进入战时状态，酒店、学校、体育场馆、文化活动中心等社会公共服务设施也不例外地启动了平战转换模式，作为集中隔离医学观察点，保障疫情防控。

2月4日拍摄的改造中的武汉国际会展中心内部 （摄影：才扬）

3月初，重庆海康威视科技有限公司组织生产摄像头等疫情防控物资，急需复工复产，但由于企业宿舍条件不能满足疫情防控期间人员住宿低密度的要求，企业复工遇到困难。为解企业燃眉之急，该企业所在的重庆市大渡口区一家公办职业教育学校重庆市商务学校，专门开辟出学校宿舍两层楼共40个房间，作为该公司员工上岗前集中医学观察点，帮助企业快速复工。

重庆市商务学校副校长罗海鸥说，学校教学楼、宿舍、操场等设施较为完善规范，改造速度快，便于封闭管理，且储备有消防应急设施，可用于战时、地震灾害等特殊时期的人员安置和集中避难所。

——企业运行保障战时产能。此次抗疫中，抗疫物资供应最为紧张。不少企业为保障医疗物资不匮乏，纷纷转产，加大战时供应。上汽通用五菱汽车股份有限公司，在疫情发生之后，迅速组织生产口罩。“口罩生产从内部立项讨论到口罩下线只用了3天时间。”上汽通用五菱汽车股份有限公司总经理办公室行政与公共关系总监黄清敏说，企业有制造业的雄厚基础，一声令下即可快速完成口罩线的开发。

——公共服务转换及时有序。抗疫期间，学校延期开学，网上教育补位；居民微信下单，社区送菜；到相关部门办事，可以网上办、预约办、延期办；去不了电影院，可以线上免费看电影……平战转换间，人们的生活没有戛然而止。

公共服务转换及时有序的背后，有着各种“疫”外崛起的新服务、新模式在鼎力支撑。从“云买菜”到银行参与“无接触贷款”，从“码上复工”到搭建海外归侨健康信息申报系统，公共服务数字化转型让中国遭遇疫情不露惊慌之色。

平战转换模式化，有利于突破治理重点、增强基层韧性

“基层并不缺少平战转换模式。”四川外国语大学社会与法学院教授林移刚表示，在基层，我们经常可以看到一种“中心工作模式”，就是把上级紧急部署的某项执行任务树立为整个基层的工作重心，临时从各部门抽调人员，并以负责领导挂帅的方式限时限地督导式解决。这已经比较接近于一种基层治理的战时状态。可以说，平战转换模式化，有利于短时间内集中力量，突破治理重点。

只有基层平战转换达致模式化了，平战转换才会顺畅，才能充分调动各种资源，保障基层重点问题的解决。平战转换的效率，决定着资源汇集的效率，而平常已备好的模式化操作，是最为经济省事的做法。如早在2017年，上汽通用五菱与广西柳州市政府就建立了政企三级响应机制，25个政府部门派驻工作人员到企业。疫情一暴发，此一机制迅速上联政府职能部门，下联企业车间，很多时候快速决策、便宜行事。

平战转换模式化，也有益于基层提高抗风险能力，增强韧性。“所谓韧性，主要指在受到冲击后的稳定性和恢复性，不仅抗灾，还要防灾，更要有灾后的恢复力，如果是刚性则‘易断’。”南京大学城市安全发展研究中心主任翟国方说。

韧性表现之一是，基层治理不容易被突发战情打断节奏。战时的中心任务固然重要，但其他任务也要有序进行。很多时候，基层的任务是“两手都要抓，两手都要硬”。平战转换模式化，可使各项事务有序进行，其他非优先级任务也能够获得适当安排，避免全面停摆，带来更多损失。

基层平战转换展现出的韧性，特别要保障公共服务不乱套、不断档。公共服务的对象具有普遍性，即使进入战时状态，人们公共服务需求的刚性依然存在。食品、住宿、交通……每一项都很难减免。此时，基层平战转换模式化，可以针对不同需求进行事先准备，做好应急预案，以备战时之需。这样方能在风险出现于基层时，控制风险扩大，避免社会恐慌。

形成应对各种突发事件的场景和模式

西南大学经济管理学院教授王志章认为，未来，在基层治理中推进平战转换模式化，应尤其重视在公共服务和公共设施领域为应对突发事件和公共安全事件留有余地、留有“接口”。

“在以往的城乡规划中，除了自然灾害和人防有所涉及外，其他类型的公共安全内容较少涉及。”翟国方认为，在空间规划方面，要考虑到面对灾害和风险事件等，在不同区域预留出用于防灾减灾的医疗和应急避难场所，根据灾害的不同等级设置场所的不同类型和标准。同时，关于基础设施、交通通信、食品物资等要素的建设规划，不仅要考虑到群众日常生活的需求供给关系，更要考虑在重大突发事件下各种资源的承载力。

这种资源承载力不仅包括现实资源，还应包括技术储备和生产力潜能。上汽通用五菱汽车股份有限公司技术中心智能驾驶总监林智桂认为，企业在技术研发上进行投入，除了能够直接转化为生产效益，很重要的一点就是能够为应急生产做准备。应鼓励企业对一些市场效益不明显、但极端情况具有重要价值的技术着手研发和储备。

增强基层干部的综合能力和风险驾驭能力，平时形成各种突发事件的应对场景和应对模式，对于做好平战转换，也格外重要。“基层需要提前做好各种突发事件的应急预案体系建设，即针对可能发生的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件，编制好应急预案。”河南理工大学应急管理学院副院长吴晓涛表示，基层编制突发事件应急预案是为了用，需要经常基于预案开展演练工作，总结经验，优化应急预案，使基层治理体系抗击风险更具韧性。

之三：自治力量多元化

在此次战“疫”中，以群防群控、群众自组织为主要特征的群众动员力量凸显，与此同时，包括专业组织、企业在内的其他多元社会力量也得以充分释放。基层治理，特别是基层自治中，它们可否成为生力军？

战“疫”键一启动，多元自治力量迸发

疫情来袭，孰能置身事外。在抗疫一线，战“疫”键一启动，多元自治力量迅速迸发。

——群防群控织密防疫网。画漫画、拍短视频宣传防疫知识；社区小喇叭鼓励年轻人用微信进行口罩预约；使用多国语言对社区的外国居民宣讲隔离要求，多语种做好防疫工作……在上海，“样样都能行”的居委会干部和组织起来的4.8万名社区工作者，在疫情群防群控中既走心又专业。

——群众自组织主动请战。河南省辉县市占城镇的800多名群众志愿者认为防疫不仅是党员干部的事，更是大家的事，疫情防控“自己不能缺席”。“想到防疫可能人手不足，我们主动要求参加。其中50多名志愿者服务时长超过240个小时。”志愿活动主要组织者党明丽说。

——专业组织一展专长。武汉好人圈志愿服务协会会长、武汉立新中医院院长侯立新教授告诉半月谈记者，从1月21日开始，武汉好人圈就组成中医防治及心理疏导志愿服务队，奔走在武汉大街小巷，开展义诊、送医送药、心灵安抚，60余天帮助群众近7万人次。

——企业集结战“疫”力量。疫情防控期间，从事物业服务的郑州圆方集团迅速调动其在全国的力量，汇入抗疫洪流。该集团组织下属物业、清洁、家政等领域的6万员工积极投入战斗。其中，16000名物业服务员工奋战在全国126家新冠肺炎定点救治医院物业管理和卫生保洁岗位。

捐款捐物、应急服务、心理疏导、关怀特殊群体、搭建协作平台、维持防疫秩序……一次次行动中，多元社会力量不断发力，也不断壮大，凝聚成强大的战“疫”力量。

激活群众主体性，破解基层治理政府依赖症

受访者普遍认为，在此次疫情中爆发出可观能量的多元社会力量，一旦融入常态化的基层治理，发挥长效作用，既能有效破除长期以来基层治理过度依赖政府的困局，又可激活更多治理资源对接基层、服务基层，有利于形成社会参与基层治理的良性循环。

壮大多元社会自治力量，重要意义在于激活群众主体性。从我国基层治理实践看，政府在日常治理中有大包大揽的倾向，极易对社会自我调节、居民自治空间产生挤压，甚至导致反向依赖。武汉大学社会学院研究员吕德文说，群众的主体性得以激活的话，完全可以自我教育、自我管理、自我服务。基层治理中，一定要善于组织群众、动员群众、宣传群众、教育群众，不能搞包办代替，把群众工作变成替群众做工作。

壮大多元社会自治力量，也可为基层创造、接入大量的治理资源，改善日常治理基层“巧妇难为无米之炊”的窘境。北京师范大学中国公益研究院院长王振耀说，这次抗疫的志愿服务范围覆盖人群大、参与主体多，同时形成了一个巨大的资源平台。这一资源平台若能机制化、常态化运作，基层治理资源不足问题应该可以得到相当程度缓解。

壮大多元社会自治力量，还能发挥拾遗补缺的功能，更好满足基层服务个性化、定制化需求，活化基层治理。天津社会科学院社会学研究所所长张宝义说，一方面，随着社会发展，治理事务越来越繁杂，政府难以样样投入，基层大量事情都要依靠群众自治或者专业组织等社会力量去做。另一方面，当前基层还存在许多政府管不了、个体难开展、涉及群众公共利益的“小问题”“小需求”，这些小事适合由机动灵活的志愿者、专业组织等来完成。

壮大多元社会自治力量，最终可通过群众自组织稳固化、专业力量参与基层治理机制化，形成有效治理路径，以自治促成善治。当前在一些地方，已有群众、专业力量积极参与各项治理事务，特别是参与服务型治理，形成好经验、好模式。还有一些社会组织通过搭建各类议事平台、活动平台营造良好的公益氛围，激发城乡社区居民参与意识，更使之逐渐形成治理共同体。

以居住地为连接点组织自治力量

当前，壮大多元社会自治力量，提升基层治理水平，需要有效抓手。吕德文表示，不同于西方国家，我国本就是一个已经组织起来的社会，除了党组织发挥主要作用外，基层还有大量的群团组织、其他社会组织等。而只有以居住地作为基础和连接点，群团组织、其他社会组织等的参与才真正有可能转化为基层的治理效能。“如果社区能有抓手将积极分子动员组织起来，群众工作就可以做得很好。”

2月3日，在安徽合肥市大圩镇，志愿者（左二）统计蔬菜收购情况（摄影：张端）

甘肃省张掖市甘州区委宣传部部长张洪清建议，利用新时代文明实践中心这一平台，把原先分散在应急、妇联、团委、卫生健康等行业部门的志愿者队伍组织起来，建立统一的志愿者数据库，使其在常态化治理中也能发挥作用。同时，依托志愿者信息数据库，搭建志愿服务“供需”平台，服务对象在志愿平台发布需求，志愿者通过平台发挥所长，提供“认领制”和“配送制”志愿服务。

多元力量参与基层自治中，专业力量尤为重要。清华大学公益慈善研究院院长、社会组织与社会治理研究所所长王名认为，当前专业社会组织暴露出的通病是能力专有性不足，相关部门难以与其开展合作。因此应从培育和发展社会组织的能力专有性入手，推动社会组织深化改革。

以多元社会自治力量激活基层治理，以何种结构、布局为佳？华东师范大学社会学研究所所长文军教授提出，亟待在基层治理相关领域建立专业力量为主、非专业力量为辅的“战备队”。以专业人士带动志愿者，“社工+义工”的模式，可很好激活和运用社会自治资源。

西南大学经济管理学院教授王志章建议，依托现有的不同群体自组织的雏形，使之转型为合法的社会组织，形成社会治理的组织化和网格化；支持一些社会自治组织通过购买政府服务参与基层治理，实现可持续发展；建立政府与社会自治力量互动机制，及时听取社会自治力量的声音，帮助其解决发展中的实际困难，使之成为组织化社会的重要纽带。

之四：分级分类精准化

疫情防控初期，一些地方曾出现过度防疫的“一刀切”乱象，目前各地均已采取分区分级分类施策、 复产复工“一企一策”等政策举措，确保战“疫”同时恢复正常秩序。

效果良好的分级分类精准化举措，对常态化基层治理有何借鉴意义？

分级分类，防控精准到位

事有轻重缓急。在广州白云机场，广州海关实施分区分级分类监管模式，实现高染疫风险旅客迅速隔离与精准检疫。海关关员在蓝色低风险区对进出境旅客进行监管，在黄色中低风险区验核出入境人员健康申报情况。人员、物品流动有明确防护要求和流转路线。海关监管资源向重点监管对象倾斜，甄别染疫人、染疫嫌疑人、密切接触者。

疫情重的地区要把人民群众的生命安全放在第一位，疫情较轻的地区要兼顾防控疫情和发展经济，不能每个地方都无差别管理。重庆市以区县为单元，分为低风险、中风险、高风险区县，分区分级分类防控疫情，尽可能减少疫情防控对群众生产生活的影响。

重庆市荣昌区还创新推行了“三三制”这一举措。所谓“三三制”，就是实行分区域管理、分外来人员类别管控、分行业复工复产。荣昌区区长高洪波介绍，由于当地较早实行了分区分级分类的做法，当地在实现疫情“零扩散”的同时，尽力把疫情对经济社会发展的影响降到最低。

加工车间机器轰鸣、生产线上工人忙碌、建筑工地车辆穿梭……在“中国镍都”甘肃省金昌市，疫情最为肆虐时，抓抗疫和抓复工复产“两手都硬”。原本受疫情影响，这个资源型工矿城市的企业普遍面临原材料供应不及时、劳动力不足、产品运输不畅等复工难题。金昌市推行“一企一策”对症下药，帮助企业打通产业链条，激发了企业复工复产动力。

随着国内疫情形势积极向好，分级分类成为统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，努力恢复正常经济社会秩序的重要原则。

中央要求分级分类尽快恢复春耕生产秩序，分区按时抓好春管春耕；学校开学分级分类错时错峰开学；各地推出地方版“健康码”，对本地区人员防疫健康状况进行分级分类管理……分区分级分类分时，有序推动了社会生活早日全面正常化。

重庆市南川区人民医院全面恢复普通门诊后，患者按照分流导诊引导有序进入医院就诊 （摄影：刘潺）

分级分类的治理思维本质是实事求是

长期以来，基层呼吁，基层治理要实事求是、因地制宜，不能撒胡椒面、搞“一刀切”。分级分类精准施策、靶向发力的方式，无疑可在常态化基层治理中发挥重要作用。

南开大学副教授张志红认为，分级分类的治理思维本质是实事求是。这种因地制宜、因时制宜的治理思维应该广泛运用于基层治理中，助力基层治理精准化。这是基层治理的必然逻辑和现实要求。

一方面，分级治理可以明确国家治理中的各级职责，压实各级责任，避免层层甩锅。从治理层级来看，从中央到基层，每一层级有每一层级的职责。若是不将各自目标任务区分，很容易出现中间层级“空转”。当前就有一些中间层级将任务甩给基层，层层卸责，或者依靠层层加码彰显自身存在。

从政策执行来看，分级处理能将治理的目标问题不断具体化、精准化，避免出现上面发文出政策，结果执行起来“上下一般粗”。“精准化、多样化治理就是要真正根据上级、中间层级、基层的不同需求，来制定差异化目标，而非自上而下都完成同样的任务。”中国社科院社会学研究所研究员潘屹表示。

另一方面，分类可以更多实现治理的个性化，做到“一把钥匙开一把锁”。基层情况复杂，面对不同人群、不同诉求，上级的规定难以面面俱到，更多指向治理的共性问题。但如果基层只考虑共性问题，忽视个性问题，就容易“一刀切”。事实证明，“一刀切”的治理方式没有灵活性，没有认真对待具体事实，会损害基层干部群众的利益。受此桎梏，久而久之，干部的思维也会变得僵化，形成路径依赖。

分级分类精准施策，还要在实事求是的基础上，以问题为导向，鼓励基层探索和基层创新。分级分类精准施策，要求基层在执行上级政策，支持和配合上级工作的同时，以调查研究为本，全面了解基层实情，大胆采取新办法，切实提高治理效能。

赋予基层相应的机动权力

专家表示，推进基层治理分级分类精准化，要从引导基层能干、肯干入手。

推进基层治理分级分类精准化，需要给基层预留一定自由度和自主空间。武汉大学社会学院研究员吕德文指出，现在基层做什么、怎么做，都是上级设定，做事的资源也是上级给的，做成什么样也是由上级来评判。它们的自主空间很小，只能是上面让干什么就干什么。

在现有国家治理框架内，应当明确每一级治理主体的责权利，防止治理体系头重脚轻。“在保证基层执行国家政策的前提下，要赋予基层相应的机动权力。”潘屹认为，做什么、如何做，各地应根据具体情况自己制定。上级的考核标准要根据基层当地的实际情况来调整。

张志红说，应从上级放权、工作督导等方面着手，改善基层治理环境，不断激发基层干部的积极性、主动性、创造性。“应该尊重基层创新精神，特别应出台相关机制，保障基层实施分级分类精准化治理。”

“对于每天和辖区群众打交道的基层干部来说，只要不是每天坐在办公室，基层辖区内的各种利益诉求差异，他们都还是比较了解的。”四川外国语大学社会与法学院教授林移刚认为，基层干部屡屡采取“一刀切”做法，有其政策执行的压力，压力来源之一就是上级的种种问责。

“过多的问责、或是没有边界的问责只会束缚人的思想和手脚。”西南大学经济管理学院教授王志章认为，亟待建立起允许干实事出错和纠错的保障机制，赋予依据事实进行宽严相济处理的分类问责机制，最大限度地调动基层干部干事创业的积极性和创造性。

“建议出台基层申诉机制，即基层先分类治理，出现与上级政策不吻合并遭遇问责压力时，基层政府可以材料申诉的形式，说明差异化政策实施的必要性。为预防申诉材料的虚假性，可由地方监察委审定申诉材料。”林移刚说，如果基层政府被认定为有充足的理由实行差异化治理，就能有效化解问责压力。长此以往，也能培育基层分类治理、精准治理的积极性与内生动力。

之五：智慧治理体系化

抗疫中，以健康码、战疫地图、复产复工无接触审批等为代表的智慧治理手段，在大数据预警和体系性防控上卓有成效。疫情之后，这些手段可以给基层治理带来哪些启示？

“智慧战疫”显身手

色彩斑斓的热力图上，蓝色、绿色、黄色、红色实时标记出各区域人群密集程度及风险，出行时可以作为参考，避免前往人员聚集区增加感染风险。这是上海疫情防控中“一网管控”的内容之一。

半月谈记者梳理发现，新冠肺炎疫情发生以来，各地充分利用大数据，实现了管人管地的精准智控。具体而言，智慧战疫主要在以下方面大显身手：

——风险人群画像。江苏省公安厅组建“战时数据战队”，把来自几十个渠道的数据“归仓”，借助大数据给几百万重点人群画像——人从哪儿来？坐车还是坐飞机？同一车厢还有谁？有没有到社区登记……同时，江苏将公安、交通、卫健组成铁三角，把分散在各部门的信息库打通共享，对往来江苏人员进行精准研判，按风险等级排出红黄蓝三色进行标识防控。

——社区即时防控。在安徽省合肥市包河区方兴社区，一体化信息平台实现了辅助决策、线上巡查、调度指挥等功能。方兴社区党委书记沈先财说，平台分析小区入住和人口分布情况，明确疫情防控工作重点区域和阶段防疫重点；同时建立三维立体地图，实时掌握辖区内各类“人、地、事、物、情”，通过线上天网系统和小区监控巡查。一旦发生紧急情况，即可通过平台一键调动距离最近的队员前去支援。

——复工线上服务。在广东，“粤省事”方便外省返工返岗人员证明健康状况，“粤商通”程序便于企业上报、掌握员工健康数据。在上海，为方便防控达标企业第一时间拿到复工通行证，“一网通办”做到“一站受理、一口解答、一次办结”，实现复工申请不出楼宇。此外，上海还正在探索“远程办”“应急办”“承诺办”等各种形式。3月份以来，上海下辖16区的“云路演”“云签约”“云开工”活动不断，其中有5家外资金融机构举行线上开业仪式。

智慧技术刷新治理模式，撬动扁平化治理

半月谈记者调研中，基层人士和专家普遍谈到，此次疫情中，以大数据大规模运用为主要特征的治理方式，集中彰显了成体系化的智慧治理具备预警性、精准性、即时性三大治理优势。如若使其常态化运转，智慧治理无疑将极大改变基层治理的面貌，甚至重构基层治理体系。

浙江省杭州余杭中泰街道泰峰村村民通过手机登陆“智汇中泰”，查询村务信息 （摄影：徐昱 ）

不同于传统治理成本较高，智慧治理天生倾向于扁平化治理，通过破除治理层级，大大提升治理效能。合肥数据资源局副局长王伟说，不管是遇到紧急状况，还是日常治理，主政者都能凭借智慧治理手段实现对所辖区域每个细胞的快速决策、快速响应，这是以往层级式管理难以做到的。未来的基层治理中，城市大脑、社区微脑等平台建设必然得到强化和完善。

不同于传统治理体系割裂，智慧治理偏好“一盘棋”式的全局思维，统一的治理平台强调信息互认互通，有利于打通治理经脉，激活治理创新。科大国创总裁董永东说，在传统的治理模式中，存在明显短板，社会治理，尤其是基层治理，信息和数据分散，上下级之间、同级部门之间互不熟悉，影响治理效率，难以碰撞激发出治理创新。

不同于传统治理以管理者需求为中心，智慧治理侧重于以服务对象为中心，契合服务型政府的治理目标。当前，许多地方积极推广“最多跑一次”改革，让“数字多跑腿，群众少跑路”。“大数据+公共服务”的治理模式，今后还将借助技术发展走得更远。

不同于传统治理评价标准的相对主观性，智慧治理因其技术手段的中立性，具备客观性、科学性的突出特点。调研中，基层干部曾向半月谈记者抱怨，基层干得怎么样，上级因隔得远也不全然了解，年终考评时多是凭印象打分。他们呼吁，智慧治理也应该包括通过有效技术手段对基层治理实绩展开科学评价。

推广智慧治理在当下也有其现实急迫性。如今，城乡社区里“以一当百”“以一当千”的干群比，也要求基层更多倚重信息化手段。清华大学合肥公共安全研究院科研部主任付明认为，智慧治理有着巨大的现实需求，可以实现政府管理侧的精准治理有手段，社区管理侧的小区管控有工具。

打通智慧治理堵点，加快智慧流程再造

多地受访人士指出，以智慧治理体系化撬动治理现代化，当前迫切需要打通数据采集、信息割据和数据安全等堵点和痛点。

郑州大学公共管理学院院长高卫星认为，智慧治理依赖于网络信息技术，特别是大数据技术的运用。但目前的疫情防控中也存在一定的重采集、重上报、轻分析、轻运用现象，信息采集存在一定的重复上报和各种形式主义乱象。未来提升数据开发与运用能力，实现精准治理，是需要解决的一个重要问题。

天津市委党校对外培训学院院长、中国应急管理学会理事长王重高表示，当前数据封闭、不共享的一些弊端也有所暴露。例如，不少地方都重新研发新系统用来掌握所辖区域的实时动态。事实上，在一些即时通讯软件和通信营商后台都有现成可用的数据，重复研发很大程度上造成资源浪费。智慧治理必须体系化，这就要求做好数据开放工作。

数据开放、数据共享，政府部门大有空间可为。广东省政务服务数据管理局总工程师周传世说，虽说本次疫情展现了“数字政府”的建设成果，但也暴露出一些地方和部门之间仍存在数据壁垒。比如，有的地方原本是让群众“一码通行”，结果变成“码上加码”。专家表示，可建立统一平台，打破“信息孤岛”，实现“一次授权”“多次因需留痕式调用”。

全国律师协会刑委会委员、云南凌云律师事务所执行主任李春光等提醒，在打通智慧治理经脉，实现大数据收集、应用时，还应注意保护个人隐私、维护公民信息安全，谨防数据信息泄露。

基层治理形成体系化的智慧治理，需要改革的绝对不仅是数据管理，还应出台顶层设计和规划，瞄准各地实际和治理目标，加快智慧流程再造。专家认为，治理流程再造后形成的智慧治理，将实现治理数据、治理资源的充分使用，为基层治理现代化奠定技术基础。

之六：共享协同机制化

战“疫”中，各地各部门迅速展开区域协同、部门协同，资源共享、信息共享，各种共享协同的作战方式表现突出。而经此次疫情总结成的共享协同的理念和有效做法，还可应用于常态化基层治理。

各负其责、紧密协作，“教科书式”战时速度

应对突发公共事件，共享协同的有效机制是迎战风险的必要步骤和重要方式。此次疫情防控也不例外。多地多部门共同应对疫情，“教科书式”战时速度受到各方好评。

1月24日18时，天津东疆海关接到船舶代理报告，计划25日一早停靠天津国际邮轮母港的“歌诗达赛琳娜号”邮轮上有15人出现发热症状，船上共有148位湖北籍旅客。经过上报和协调，从1月25日凌晨1点天津市新冠肺炎疫情防控工作指挥部发出指令，到26日零时15分，天津市卫健委发布消息，“歌诗达赛琳娜号”邮轮应急处置工作全部结束，用了不到24小时。

在广西，为保障防疫物资生产，当地建立协同会商、联合作战机制，坚持问题不过夜、事事往前赶，工信、药监、市场监管、金融监管等19个部门区市县三级近千人开展协同作战，为各类医疗物资企业生产保驾护航，实现了战时机制下的战时速度、战时效率。有了机制保障，广西德福莱医疗器械有限公司5天时间即投产，成为广西民用口罩顶梁柱企业，口罩累计产量突破3000万。

除了应急时的紧急动员，平时已形成制度的共享协同改革成果在战“疫”之时发挥了更加明显的作用，如在多地已初步实践的县域医共体改革。

在云南祥云县，疫情发生后，该县将医共体各县级医疗机构人员整合，成立了疫情防控工作领导组，制定了统一的工作标准及流程，整合县级医疗资源，将医共体中一家医院设为发热就诊病区，整合医共体各医疗机构医务人员，组织精干力量至发热就诊病区工作。医共体各成员统一物资调配使用、统一实施疫情动态监测管理、统一加强人员培训、统一信息报送和发动宣传，疫情防控各部门密切协作，及时发现并解决问题，全力保障疫情防控工作顺利开展。

上海市金山区与毗邻的浙江省平湖、嘉善三地共同推出“两书一证”人员车辆互认通行机制 （摄影：凡军 ）

在山西，近年同样推行县域医疗卫生机构一体化改革，疫情中，山西省统筹县、乡、村(社区)三级医疗卫生队伍，构筑了从重点人员摸排管理、预检分诊到医疗救治的三道防线，并对县域医疗防护物资、医疗基础设施、感染控制力量统一调配调度，守住了基层防控关口。

推进共享协同机制化，破解“九龙治水”弊端

长期以来，九龙治水、政出多门的弊端让基层治理效能打了折扣，一些梗阻成为基层治理顽疾，影响到基层群众的获得感。此次疫情中，共享协同机制化的理念和做法，无疑可为破解这些顽疾提供可资遵循的路径。

共享协同机制能增强基层反应灵敏度，提高基层治理效率。天津市滨海新区卫生健康委医政医管室副主任窦克滨认为，“歌诗达赛琳娜号”邮轮应急处置工作“整个全过程配合非常完美”：既有高效而具能动性的指挥机制，又有各相关方强有力的动员和保障机制，还有上下游完善的配合机制。

共享协同，本质上是一种系统内的资源优化配置，创新共享协同的有效机制，可有效减轻各层级、各部门资源配置压力。

“以一体化机制为代表的共享协同模式使短时间内人、财、物形成合力成为可能，让县乡村三级队伍统一指挥、高效协同、快速形成战斗力变成现实，让集团内各医疗机构无缝衔接、高效联动得以实现。”山西省晋中市介休市医疗集团理事长樊金荣说，此类机制迁移至基层治理更多具体领域，将使得基层部门面对某一治理问题时不是“一对一”，而是“多对一”，仿佛迅速扩充了力量。

共享协同机制，可从一定程度上、在一定范围内打破地域分割、部门分割的局面，破解“九龙治水”“各管一摊”的治理弊端，提升群众获得感。

近年来，随着交通便利，跨省通勤越来越普遍。疫情暴发后，跨省通勤成为难题。为助力复工复产提速，上海、北京等地相关部门经过协调，通过网上办理 “工作通勤证”“长三角货通证”等方式对长三角地区、京冀地区的人员、车辆等信息进行互认，真正解决了群众难题。

共享协同机制还可以防治事事留痕，明显为基层减负。四川外国语大学社会与法学院教授林移刚提出，以最简单的疫情统计表为例，只要设计一份较为详细的数据报表，由基层政府官员每天统计一次并上报，上级各分管部门同时从该平台下载分享数据并决策，就是很好的共享协同机制，可明显为基层减负。

从优化考核评价体系入手推进共享协同

有人提出，当回归到常态化治理中时，这种在大灾大难面前“一呼百应”的共享模式不一定能够持续，“踢皮球”、各管一摊等治理之弊或许还会继续。

许多人期待部分战时共享协同机制可以常态化应用。专家提出，共享协同在数字经济、政务服务、智慧生活等领域具有诸多应用场景，可用共享协同机制推动现有各类公共服务系统互联互通，加速区域公共服务一体化。

采访中，许多跨省通勤族期待类似疫情中工作通勤证的方式能常态化应用，以减少不必要检查。“我平时到北京上班，正常1个小时的车程，但平时仅过个进京检查站就需要半个小时到1个小时，疫情防控期间有时甚至需要3个小时才能过去。”一位家住河北省固安县的跨省上班族说。

林移刚表示，共享协同机制首先需要通过科学技术手段来撬动和支撑。各地正在推行的“最多跑一次”办事理念和改革做法是实行和建立共享协同机制的一种有效路径，可以进一步深化推行。

西南大学经济管理学院教授王志章建议，从优化考核评价体系入手推进共享协同。他提出，不要简单地将某个小区域、部门业绩作为考核目标，并对其下达硬性指标，要全面看待其对整体发展所作出的牺牲和贡献。如此，就会减少小区域、小部门的考核压力，打破条块分割的治理方式，树立“舍小家顾大家”的大局观。

林移刚同时提醒，“踢皮球”“各管一摊”很多时候并不只是政府原因，也有部分所办事项自身属性模糊不清的原因。如果要真正实现共享协同，大部门制是最直接、最利于实现的形式。（刊于《半月谈》2020年第8期）（原标题：《抗疫催生常态化基层治理之策》）