完善行政决策民主监督的制度设计——推动全过程人民民主向公共权力全环节延伸探析

党的二十大报告把发展全过程人民民主确定为中国式现代化本质要求的重要内容之一，强调全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。中国式现代化建设的主体是人民，中国特色政治民主的主体也必然是人民，国家治理和社会治理要实现最科学、最广泛的民主，只要是民主可以发挥作用的领域和环节都应当实行全过程人民民主。全过程人民民主既是人类社会民主政治发展的历史必然，也是人民民主不断发展和成熟完善的必然进程和制度前提。

习近平总书记对如何在制度实践中贯彻落实全过程人民民主提出了三项具体要求，即：把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来[1]。

行政决策是治国理政重大举措的具体实施，也是国家机关各个层级行使公共权力的实际内容，与人民群众切身利益息息相关，更是与人民对美好生活向往密切相连。把行政决策民主监督程序设计好、坚持好，对推动全过程人民民主向国家治理实践拓展、向公权力行使全环节延伸具有较强的现实意义和深远的历史意义。

一、行政决策民主监督的基本定义和内涵

在中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记强调，规范重大行政决策民主程序，是依法治国的迫切需要。要坚持以人民为中心，坚持从实际出发，以规范的程序、科学的决策维护重大公共利益、维护人民合法权益，促进社会公平正义，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感[2]。这一重要论断表明，规范行政决策民主监督程序是依法治国的必然，民主监督程序对行政决策实现公正、科学具有重大意义。

随着依法治国的不断推进，实行广泛深入的民主决策已经成为各级党委、政府施政的基本理念，并逐步形成工作制度和行为规范。主要包括：集体决策制度、人大专项审议制度、专家咨询制度、听证和公示制度、社情民意反映制度等。截至2022年底，据司法部官方网站上的统计数据，全国已有27个省（直辖市）政府、29个国务院部门和75%以上的市县政府出台了完善行政决策民主监督的规范性文件。

行政决策的民主监督是指行政决策在动议、启动、准备、审议、决定、执行、监督等环节或过程中，为确保决策更符合大多数人的根本利益而设计的必要步骤，主要形式包括公开公示、座谈走访、协调协商和社会听证等，通过广泛听取社会公众特别是相关利害关系人的意见，以法定程序，把公众意见作为决策的重要参考，充分采纳合理意见，逐步形成规范、系统的了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的决策机制。

二、完善行政决策民主监督的重大意义

党的二十大报告指出，要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理[3]。可见民主决策作为人民当家作主的重要体现，是中国特色社会主义民主政治的重要内容，在我们党治国理政中具有基础性、关键性意义。

（一）完善行政决策的民主监督是遵循和发展社会主义民主政治的必由路径。新中国成立后，我们党一直重视社会主义民主建设，曾经称为无产阶级民主、人民民主。从全世界各国民主形式和实质上比较，我国的人民民主是社会参与最广泛的民主，是最有序、最有效的民主。党的二十大报告在第六部分以“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”为题，阐释了全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主[4]。社会主义民主不仅需要完整的制度设计，更需要人民全过程的参与实践，尤其是选举以外的参与，必须要有完善的制度设计，以保障人民有序参与国家事务和社会生活的治理。中国特色社会主义民主更是具有鲜明特色和独特优势，其科学性、民主性和实效性，完全超越了西式民主。通过行政决策民主程序，让人民群众依法管理与自己利益相关的事情，充分表达意愿和诉求，进一步强化对民主政治的认同，参与民主政治建设的积极性就会充分调动和激发，中国特色社会主义民主更加丰富和完善，更加充满生机和活力。

（二）完善行政决策民主监督是实现人民对美好生活向往的现实要求。党的二十大提出，顺应人民群众对美好生活的向往，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为一切工作的出发点和落脚点，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，统筹做好各项保障和改善民生工作，不断提高人民生活水平，取得重大成就[5]。人民对美好生活的向往日益增强，从传统的吃、住、行、游，延伸到医疗、养老、教育等领域，涵盖了社会建设和事务的各方面、各领域。行政决策事项在社会建设和民生领域事项占比较大，涉及人民群众日常生活的方方面面。决策中完善民主程序，就是要让人民群众和利益攸关方参与到公共决策中来，这样既尊重了人民群众的民主权利，让他们依法有序地表达自己的诉求，又让地方政府充分听取了人民群众的意见，把合理的建议吸纳到决策之中，建立完善了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的决策机制，保证决策符合人民利益和愿望。如果行政决策民主程序不完善，或者民主决策没有严密的程序和完善的规则作保障，人民群众无法全过程参与决策，人民的意志和诉求就得不到充分体现，各种法定义务也难以自觉履行，人民对美好生活向往意愿就难以表达，改革开放和中国式现代化建设就会失去民意、失去群众根基。

（三）完善行政决策民主监督是践行以人民为中心发展理念的具体体现。各级政府应当做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。这一重要论断落实到具体工作中，要求我们必须让人民群众广泛参与到行政决策中来，把人民所思所想变成政府所议，把人民所急所盼变成政府所行，才能真正做到行政决策是为了人民、依靠人民，行政决策的成果惠及人民。各级政府的行政决策大都涉及金融、教育、医疗、住房、养老、生态环保等问题，这些都是人民最关心、最直接、最现实的利益问题，因此，完善行政决策民主监督程序，是实践“以人民为中心”重要思想的具体体现。通过民主监督，实行民主议事、集体决策，充分调动人民群众建设社会主义的积极性、主动性和创造性，更好地推动中国式现代化建设。

三、当前行政决策民主监督实施的现状

近年来，各地政府通过不断完善行政决策规则和程序，在行政决策事项的提出、论证、执行等方面进行了规范，更加重视引入民主程序。各级政府设立了领导公开信箱、电话、接待日以及投诉热线等，有效拓宽了群众参政议政的渠道。但在实践中，行政决策民主程序的制度设计方面仍然存在亟待完善之处，如何以全过程人民民主建设为契机，尽快完善民主程序制度设计，是摆在我们面前的一大课题。当前普遍存在行政决策民主程序中公众参与度与有效性不足问题：

（一）民主渠道不畅。有些地方政府虽然建立了政府网站，但发布的信息少、更新慢，时效性差，尤其是对群众提出的不同意见反应不及时。

（二）民主范围有限。各地政府关于重大行政决策开放范围的界定没有法定依据，有的地方政府向公众参与开放的行政决策事项，仅限于个别公众关注度较高、涉及公众较广的决策事项，而实际向公众开放的行政决策事项，数量和范围有限。

（三）公众参与不足。在实际操作中，如何选择公众代表，以及如何确定参与方式等，仅有原则性规定，缺乏可供操作的标准和严格的规范，普遍导致公众参与的广泛性和代表性不足。

（四）开放阶段不全。从全国情况看，各地政府已经意识到行政决策的结果公开，但民主程序应当更加注意决策前的“预公开”，但对于行政决策“预公开”没有明确规定，操作性不强。

（五）实践效果不好。从全国各地的实践经验看，行政决策民主监督程序目的在于政府与公众达成共识，以民主监督优化政府决策。

四、完善行政决策民主监督的对策建议

完善行政决策的民主程序，从各地实践中认识到，公开是前提、平等是关键、共识是目的，必须从行政决策的内容、机制各环节、各步骤上下功夫。

（一）以法规制度规范行政决策民主监督。行政决策实行民主程序，必须具备公开、透明、公众参与的重要特征，也是全过程人民民主向纵深拓展的重点与难点。如何实现公开、透明、公众参与、集体决策，必须通过相应法规的设置保证民主程序有效实施。

1.通过立法规范行政决策民主监督。可以借鉴一些国家的先行做法，让行政决策民主监督程序更加规范化和制度化。应当制定《行政决策程序法》，对各级政府在行政决策整个民主过程中的实施步骤、民主程序、监督形式等作出相应的法定设计，对每个步骤作出可操作性的明确规定，这样既有利于行政决策的科学化、民主化，又有利于及时纠正行政决策的主观性和随意性。

2.建立健全行政决策民主监督工作机制。民主决策能否长期贯彻到位，需要以完备、长效性的工作制度作保障。建立健全决策前的制度，确保决策选题反映人民需求。主要包括决策目的公示制度、咨询制度、民意收集制度、信息公开制度等[6]。建立健全决策中的制度，确保决策方案通过民主论证。建立健全决策后的制度，确保决策执行受到民主监督。主要包括信息反馈制度、决策评估制度、失误纠错制度、责任追究制度、巡视督查制度等，做到民主程序贯穿行政决策始终。

3.建立行政决策违宪、违法审查制度。地方各级人大，可以每年选择部分涉及人民群众切身利益的行政决策，进行行政决策违法审查，从现行的备案审查制度的事前审查向事后审查延伸。全国人大常委会为充分发挥监督宪法实施的功能，可以设立专门的行政违宪、违法审查机构，独立行使司宪权，直接对全国人大负责。地方各级法院建立宪法诉讼制度，将行政决策的违宪、违法行为纳入司法程序予以追究，以保证在各级行政决策中对宪法和法律的有效遵循[7]。

（二）坚持和完善人民代表大会审议制度。我国的宪法及相关法律法规明确，各级人民政府重大行政决策要提交同级人大党委会审议，此项制度程序需要不断深化完善和创新发展。

1.坚持重大行政决策审议制度。各级人大及其常委会要正确监督、有效监督、依法监督，聚焦党中央重大决策部署，聚焦人民群众所思所盼所愿开展审议，已经形成的重大行政决策审议制度如：重大投资项目、年度财政预算、年度财政执行情况、生态环保等，要不断完善并坚持好。另外，各级人大要创新探索其他领域重大行政决策的审议，不断丰富和扩大行政决策民主程序内容覆盖面。

2.坚持决策过程中征求人大意见。各级人民代表大会不仅是国家权力机关，还是社情民意表达机关。因此，各级政府应该切实按照法定程序，重大行政决策必须提交同级人民代表大会及其常务委员会征求意见，这本身就是一个法定的民主程序，必须形成制度长期坚持[8]。对事关经济社会发展、重大改革实施和人民群众切身利益等方面的重要事项作出决定、命令和采取重大行政措施，征求和听取人大常委会的意见，做到决策前向人大汇报情况，决策中请人大视察调研，决策后请人大监督落实。

3.坚持重大民生实事人大票决制度。从浙江、广东和重庆等地率先开展的实践看，区县一级人大每年开展民生实事票决制度，选定的民生实事一般涉及城市建设、环境保护、就医入学等，因此，人大票决民生实事其本质上体现的是全体人民履行对行政决策民主监督的延伸和拓展。每年在人民代表大会上，采取投票方式选取本级政府8至10件不等涉及重大民生的行政决策，票决选择的事项是政府行政决策的重大事项，票决审议的过程就是民主决策的过程。民生实事选定后，人大常委会定期组织代表，在全年对其落实情况进行全程监督，推动各项民生实事的有效落实。

（三）进一步严格行政决策的公众参与制度。作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。

1.把决策中的公众参与做得更实更透。对重大民生或涉及社会公众切身利益的事项，应采取座谈会、公开征求意见、问卷调查、实地走访等多种方式方法，深入基层、走近群众，全面了解切身利益受到影响的各方面群体对决策的意见建议[9]。对社会公众普遍关注或者专业性、技术性较强的问题，决策承办单位可以通过第三方专业机构或专家访谈等方式把决策依据向公众解释清楚。

2.坚持把公众意见作为重要参考。政府应当认真研判收集群众意见，坚持合理意见充分采纳，合法诉求妥善解决。如果行政决策与公众意见有较大分歧，就组织专家、第三方反复论证，优化方案。要对群众意见的采纳情况、理由以及政府的取舍意见和考虑及时公开反馈，切实让群众信服。要注意防止和避免政府权力利益化、部门利益扩大化的倾向，决策讨论时要听到多种声音、讨论多个方案。减少或消除行政决策前后对群众意见重视不够、回应不及时等现象。

3.注重收集社会各界的意见。凡涉及重大民生事项和经济社会发展全局的大事，容易触及团体利益或相关组织利益，决策者应广泛听取社会各界的意见，及时与相关人民团体、社会组织沟通，定期同人大、政协召开联席会议，充分听取人大代表、政协委员意见，充分吸纳民意，对决策进行完善和优化；凡涉及社会各界、各人民团体切身利益的重大问题，政府要多次召开见面会、座谈会，反复听取意见和建议，也可通过人民建议“直通车”“微信群”把不同利益集团、社会组织的意见收集上来。如北京市酒仙桥改造项目包含12个老旧小区，不但涉及群众个体，同时也涉及项目内多个私营企业、社会团体，因旧改拆迁矛盾重重，项目拖了近10年，朝阳区政府在广泛征求社会各方利益团体意见、召开听证会的基础上，决定由利益相关方自主决定搬迁方式，旧改安置房以回迁和外迁相结合，政府提供充足的外迁房源，项目于2019年顺利完成，实现城市更新与群众利益双赢。

（四）坚持和完善行政决策公开公示制度。《重大行政决策程序暂行条例》相关规定明确：决策事项向社会公开征求意见的，决策承办单位应当通过政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径，公布决策草案及其相关说明[10]。

1.充分保障公众知情权。要推动行政决策体制改革，省、直辖市以下各级政府，应当按照暂行条例相关规定，逐步完善重大行政决策程序，从机制上保障公众全程参与决策，行政决策相关信息坚持“以公开为常态，不公开为例外”。如杭州市政府在2017年创新推行重大决策实行“开放式决策”的做法，将公众知情权与决策程序并列同步，政府的行政决策启动实施，公众知情权同时启动，进一步强化了政府与公众的对话和沟通，有效保障了人民群众的知情权。

2.健全社会通报制度。各级政府对于涉及人民群众利益的重大事项和社会热点问题，应当建立档案，按每月、季度或半年向社会通报，可以通过政府网络平台、新闻发布会等渠道及时向社会公众进行通报，促进政府与公众之间的双向交流和沟通。如广东湛江的钢铁投资项目，尽管决策前有部分群众提出强烈的反对意见，但是当地政府早在3年前就和当地群众一直在互动交流，政府把项目的利弊向群众说得清清楚楚，本来一个充满争议的项目，结果反而成为政府和人民群众共同期待早日落地的项目。

3.发挥舆论监督作用。当前进入信息时代，舆论传播快速、广泛，必须重视舆论这一民主监督的重要作用。宣传舆论媒体切实做好为民立言的责任担当，在公共设施、城市建设、看病入学、生态环境等方面，广泛收集民意，发表与人民群众生活相关的批评和建议，为行政决策提供广泛的民意基础；各级政府应当在政府官方网站开辟重大民生事项和行政决策专栏，及时、如实反映重大决策的推进情况和存在的问题，不断增强行政决策透明度和政府公信力。

（五）推行和完善行政决策听证制度。行政决策听证制度是指行政机关在作出影响大多数公民、法人或其他利益主体合法权益的重大行政决策时，广泛听取利益相关方、社会各界和有关专家意见，从而促使决策科学化、民主化、规范化的一种程序性法律制度[11]。

我国行政决策听证制度还存在着听证会的透明度不高、听证参加人缺乏代表性、听证信息不对称等诸多问题，这些问题限制了行政决策听证制度功能的有效发挥，同时也导致部分行政决策听证后，群众的反对意见仍然较多。如许多地方政府对出租车经营商收取驾驶员“板板钱”标准一事，多数地方政府都多次召开过听证会，但从目前结果来看，没有一场听证会的效果受到利益相关各方的认同，其根源还在于地方政府对出租车经营权的收费标准过高，导致高额收费的层层转嫁。

1.要尽快制定听证法。制定听证法，在法律层面上确立听证权是我国公民、法人和其他组织的一项重要的权利。在法规制度层面明确重大行政事项不召开听证会就不能依法决策，从而保障行政决策听证成为公民参与国家事务管理的一个重要手段和法定程序，既有助于行政机关做出科学合理的行政决策，又体现全过程人民民主的实践效果。

2.要完善决策听证制度实施办法。听证程序要不断规范，广泛、合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表名额要充分考虑听证事项的性质、直接利益关系及社会影响范围。政府或者主管部门的行政首长，要自觉利用决策前的听证会，扩大社会参与面，要在内容和形式上不断改进和完善，做到内容具体、态度诚恳、代表广泛、形式灵活，以保证实效。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以外的行政决策，都应当公开举行听证。听证中要确保参与者充分发表意见，对相关人利益和社会效果进行平等、充分的质证和辩论，最终形成科学和民主的决策。

3.适度扩大行政决策听证的适用范围。听证程序起源于司法领域，称之为司法听证。由于其公正性，后逐渐适用于立法领域，称之为立法听证[12]。从目前各地政府行政决策实施听证情况看，逐步从立法领域向行政决策领域拓展，如高速公路收费、道路交通限行、物价调整等民生事项。云南省人民政府、广州市人民政府出台的重大决策听证制度实施办法规定了10余个方面必须采取听证的行政决策内容，包括涉及公众利益的地方性法规起草、编制国民经济和社会发展规划、生态环境重大项目、国有资产处置、教育文化科技方面的重大措施以及自来水天然气用电等涉及公众利益的价格和收费标准等。行政决策听证领域逐渐扩大到与公众利益相关的各个方面，从各地实践情况看，取得了很好效果，受到人民群众的广泛支持。

参考文献：

[1]光明网：《全过程人民民主具有强大生命力》（作者：支振锋2022年3月）；

[2]澎湃媒体 民主与法制时报：《决策程序规范是建设法治政府的关键 | 法学院 》第一自然段；

https://m.thepaper.cn/baijiahao_4698873（2019-10-17 ）。

[3]《党的二十大报告全文》“六、发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。

[4]同[3]。

[5]央广网：《坚持以人民为中心的发展思想努力让人民过上更加美好生活》（2017-10-11 ）；

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1580933854310007298&wfr=spider&for=pc 。

[6]群众网 学习时报 ：《进一步提升民主决策水平》（作者：刘中杰，2018-01-22）“提高决策民主化的建议”；

http://www.qunzh.com/llhc/201801/t20180122_87714.html

[7]《我国违宪审查的制度现状及改革路径》（作者：李雪静，2019年8月）。

[8]《论我国民主行政的基本框架》（作者：栾凤廷2014年6月19日）“一、建立参与型的公共行政决策架构”的“第一”条；

[9]同[6]。

[10]《重大行政决策程序暂行条例》（2019年4月20日中华人民共和国国务院令第713号公布，自2019年9月1日起施行）第十五条。

[11]百度学术：《 我国行政决策听证制度研究》（作者：苏加标，2020年6月）；

[12]搜狐网浩天法律评论：《行政复议机构何时应当进行必要性听证》（作者：姜希浩，2019年5月9日）；

https://m.sohu.com/a/338924256_120310885/。